Późnym popołudniem 16 marca 2016 r. zakończył się pierwszy dzień posiedzenia Senatu. Izba wznowi obrady 17 marca o godz. 9.30. Senatorowie rozpoczną pracę od drugiego czytania projektu uchwały w sprawie 80. rocznicy pierwszej deportacji ludności polskiej do Kazachstanu. Prawdopodobnie porządek obrad zostanie uzupełniony o trzy punkty; m.in. o specustawę związaną z organizacją szczytu NATO w Warszawie, nowelę ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która prawnie normuje opiekę Senatu nad Polonią. Pod koniec posiedzenia zostaną przeprowadzone głosowania.

Projekt uchwały w sprawie 80. rocznicy pierwszej deportacji ludności polskiej do Kazachstanu przygotowała senacka Komisja Spraw Emigracji i Łączności z Polakami za Granicą. Projekt przypomina o przypadającej w 2016 r. 80. rocznicy deportowania przez władze Związku Sowieckiego ludności polskiej z terenów przygranicznych Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Sowieckiej do Kazachskiej Socjalistycznej Republiki Sowieckiej. „W wyniku dwóch dużych przesiedleń na azjatyckie stepy trafiło ponad 60 tysięcy Polaków. Był to jeden z elementów terroru rozpętanego przez NKWD głównie w latach trzydziestych XX wieku wobec ludności polskiej zamieszkującej na terenach dawnej I Rzeczypospolitej znajdujących się ówcześnie w Związku Sowieckim" – napisali senatorowie. Uważają oni, że ta tragedia Polaków, wymazana z kart podręczników i dyskursu publicznego, powinna stać się trwałym elementem polskiej pamięci zbiorowej i że powinno to być zadaniem dla wszystkich władz publicznych. „Pomimo tego, że upłynęło już 80 lat od tamtych wydarzeń, skutki dramatu wielu ofiar deportacji z 1936 roku i ich rodzin żyjących dziś na terenie byłego Związku Sowieckiego trwają nadal. Senat Rzeczypospolitej Polskiej wyraża przekonanie, że na Państwie Polskim spoczywa obowiązek umożliwienia powrotu ludności polskiej do Macierzy"- czytamy w projekcie uchwały. Uchwałą Senat oddaje cześć i składa hołd zamordowanym i prześladowanym Rodakom.

Pierwszego dnia senatorowie pracowali nad ustawą o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Był to projekt rządowy. Celem nowelizacji jest przywrócenie stosowania dozoru elektronicznego jako formy wykonywania kary pozbawienia wolności zamiast jako formy wykonywania kary ograniczenia wolności. Rozwiązanie to jest rezygnacją ze zmian dokonanych w zakresie dozoru elektronicznego, które weszły w życie 1 lipca 2015 r., i powrotem do uregulowań obowiązujących przed tą datą. Ustawa wprowadza podstawę prawną umożliwiającą odbywanie kary pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego (SDE), w formie tzw. nadzoru stacjonarnego. Zmiana wynika z faktu, że współczesne możliwości techniczne umożliwiają zdalną kontrolę miejsca pobytu osoby skazanej, a koszty takiego nadzoru obciążają budżet państwa w mniejszym stopniu niż odbywanie kary w więzieniu. W SDE będzie można odbyć karę nieprzekraczającą roku, o ile sąd uzna, że jest to wystarczające do osiągnięcia celów kary. Skazany musi posiadać miejsce stałego pobytu a mieszkające z nim osoby pełnoletnie muszą wyrazić zgodę na tę formę kary. Odbycie kary w SDE musi być możliwe z technicznego punktu widzenia. SDE będzie także wykorzystywany – jako dozór zbliżeniowy lub mobilny – do wykonywania środków karnych (np. obowiązku powstrzymania się od przebywania w określonych miejscach lub zakazu opuszczania określonego miejsca pobytu bez zgody sądu) i zabezpieczających (należy do nich m.in. elektroniczna kontrola miejsca pobytu). Ustawa ma wejść w życie z dniem 15 kwietnia br.

Senat debatował nad ustawą o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, której projekt przygotował rząd. Zasadniczym założeniem nowelizacji jest zmiana modelu postępowania karnego mająca na celu przywrócenie aktywnej roli sądu w toku procesu. Oznacza to powrót do obowiązującego przed 1 lipca 2015 r. modelu procesu karnego zachowującego nadrzędność prawdy materialnej w stosunku do zasady kontradyktoryjności (sędzia miał być bezstronnym arbitrem rozsądzającym spór między oskarżycielem a obroną). W postępowaniu karnym przywrócona zostaje więc zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą należy dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Na sądzie ciąży inicjatywa dowodowa w postaci przesłuchiwania świadków i zbierania dowodów. W większości przywrócone zostają zasady prowadzenia postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego w pierwszej instancji. Nowelizacja zaostrza odpowiedzialność karną świadków za świadome składanie fałszywych zeznań i wprowadzanie w błąd organów procesowych oraz biegłych, rzeczoznawców lub tłumaczy przedstawiających fałszywą opinię lub tłumaczenie będące dowodem w sprawie. Obowiązującą procedurę uzupełniono też o przepis, zgodnie z którym to prokurator będzie decydował o wykorzystaniu dowodów uzyskanych w wyniku kontroli operacyjnej (np. podsłuchu), świadczących o popełnieniu przez osobę kontrolowaną innego przestępstwa niż to, które było podstawą zarządzenia kontroli, oraz o popełnieniu takiego czynu przez inną osobę niż kontrolowana. Usunięty zostaje zakaz dowodowy dotyczący tzw. owocu zatrutego drzewa (np. nielegalnych podsłuchów lub dowodów zebranych w operacji specjalnej tajnych służb z naruszeniem przepisów). Nowela wprowadza zapis, że "dowodu nie można uznać za niedopuszczalny wyłącznie na tej podstawie, że został uzyskany z naruszeniem przepisów postępowania lub za pomocą czynu zabronionego". Wyjątkiem mają być wyłącznie dowody uzyskane "w związku z pełnieniem przez funkcjonariusza publicznego obowiązków służbowych, w wyniku: zabójstwa, umyślnego spowodowania uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności". Kolejna przyjęta zmiana obniża granicę kary, przy której możliwe jest stosowanie tymczasowego aresztowania, obejmie ona czyny zagrożone karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą roku (poprzednio dwa lata). W ustawie znalazł się nowy środek odwoławczy – skarga na wyrok sądu odwoławczego. Od wyroku sądu drugiej instancji uchylającego rozstrzygnięcie pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia ma przysługiwać skarga do Sądu Najwyższego. Ustawa ma wejść w życie 15 kwietnia br.

Izba zajęła się ustawą o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji. Był to rządowy projekt. Nowelizacja dostosowuje przepisy krajowe do dyrektywy unijnej w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych. Na potrzebę zmian w polskich regulacjach wskazała Komisja Europejska. Ustawa ma na celu zmianę sposobu ustalania dopuszczalnego mniejszego udziału audycji wytworzonych pierwotnie w języku polskim oraz audycji europejskich w programach, które są rozpowszechniane wyłącznie w systemach teleinformatycznych (w internecie). Nowelizacja przewiduje, że będzie to dokonywane w drodze indywidualnej decyzji przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydawanej na wniosek nadawcy programu (a nie w rozporządzeniu KRRiT jak do tej pory). Przewodniczący określi w ten sposób niższy udział w programie telewizyjnym audycji wytworzonych pierwotnie w języku polskim i audycji europejskich, z wyłączeniem serwisów informacyjnych, reklam, telesprzedaży, transmisji sportowych, przekazów tekstowych i teleturniejów. Przy rozpatrywaniu takiego wniosku przewodniczący KRRiT powinien uwzględnić liczbę potencjalnych odbiorców i zasięg programu oraz możliwość realizacji obowiązków nałożonych na nadawcę. Ustawa zawiera przepis przejściowy, w myśl którego do dnia wydania decyzji określającej niższy udział w programie telewizyjnym określonych audycji nadawca programu telewizyjnego rozpowszechnianego wyłącznie w systemie teleinformatycznym będzie przeznaczał tak jak dotychczas: co najmniej 10% kwartalnego czasu nadawania programu na audycje wytworzone pierwotnie w języku polskim oraz co najmniej 15% kwartalnego czasu nadawania programu na audycje europejskie. Ustawa wchodzi w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia.

Senatorowie omówili ustawę o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw, której projekt przygotował rząd. Nowelizacja wdraża do polskiego porządku prawnego cztery dyrektywy unijne oraz służy wykonaniu dwóch rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej. Jedna z dyrektyw, tzw. dyrektywa ZAFI, na poziomie europejskim reguluje nadzór wewnętrzny i zewnętrzny oraz funkcjonowanie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (ZAFI). Dyrektywa stwarza możliwość monitorowania wpływu ich działalności na stabilność finansową oraz sytuację inwestorów, kontrahentów i innych uczestników rynku finansowego. Dodatkowo umożliwia ona ZAFI, po spełnieniu określonych wymogów, świadczenie niektórych usług inwestycyjnych i oferowanie tytułów uczestnictwa alternatywnych funduszy inwestycyjnych (AFI) na obszarze całej Unii Europejskiej. W celu zapewnienia zgodności przepisów krajowych z normami unijnymi do ustawy wprowadzono m.in. definicję alternatywnego funduszu inwestycyjnego – specjalistycznego funduszu, lokującego środki w inne kategorie aktywów niż papiery wartościowe np. w nieruchomości. Działalność taka będzie mogła być prowadzona w formie funduszu inwestycyjnego, spółki komandytowej, komandytowo-akcyjnej, a także spółek kapitałowych, w tym europejskich. Krajowi zarządzający AFI będą mogli prowadzić działalność po uzyskaniu zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego. W przypadku funduszy o wartości aktywów niższej niż równowartość 100 mln euro, wystarczający będzie wpis do rejestru funduszy wykonujących działalność bez zezwolenia. ZAFI działające na podstawie zezwolenia będą musiały opracować plan działalności uwzględniający politykę wynagrodzeń, zasady zapobiegania konfliktom interesów, zarządzania ryzykiem oraz płynnością, a także metody wyceny aktywów. Zewnętrznym podmiotem wyceniającym nie może być podmiot uprawniony do badania sprawozdań alternatywnej spółki inwestycyjnej lub zarządzającego taką spółką, depozytariusz tej spółki ani inny podmiot, którego interesy mogą być sprzeczne z interesem tej spółki, jej inwestorów i zarządzającego. Krajowy Fundusz Kapitałowy będzie uprawniony do kontroli funduszu kapitałowego, któremu udzielił wsparcia, a także będzie uprawniony do kontroli przedsiębiorcy, na rzecz którego fundusz kapitałowy dokonał inwestycji. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

Senatorowie rozpatrzyli ustawę o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, wywodząca się z projektu poselskiego. Nowelizacja zmienia z rocznego na kwartalny system wnoszenia opłat do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego przez podmioty objęte systemem gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych lub należnych z tytułu wierzytelności wynikających z czynności bankowych, czyli przez banki krajowe i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Chodzi o dwa rodzaje opłat: obowiązkową oraz ostrożnościową. Zmiana nie wpłynie na maksymalną wysokość opłat – obecnie maksymalna stawka może wynieść w przypadku opłaty obowiązkowej i ostrożnościowej odpowiednio 0,3 i 0,2 proc. rocznie, a po zmianie będzie to 0,075 i 0,05 proc. kwartalnie. We wrześniu 2015 r. Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych zmienił zasady księgowania składek ponoszonych na rzecz BFG, a mianowicie powinny być one jednorazowo zaliczane w koszty na początek okresu sprawozdawczego. Nowelizacja ma pozwolić uniknąć sytuacji, w której podmioty zobowiązane do wnoszenia do BFG jednorazowych opłat na początku roku odnotowałyby stratę bilansową w śródrocznym sprawozdaniu finansowym, co skutkowałoby koniecznością przedstawienia programu naprawczego.

Izba omówiła ustawę o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody, powstałą na bazie projektu poselskiego. Ustawa przewiduje, że minister środowiska będzie mógł odwoływać członków Państwowej Rady Ochrony Przyrody i że będzie ona mogła liczyć od 20 do 40 członków. Dotychczas członkowie 40-osobowej Rady są powoływani przez ministra środowiska na 5-letnią kadencję (obecna upływa w 2019 r.) i nie można ich odwołać. Nowelizacja daje też możliwość przeznaczania środków funduszu leśnego Lasów Państwowych na ochronę przyrody w lasach, realizowaną metodami gospodarki leśnej. Dzięki niej, parki narodowe będą mogły otrzymać dodatkowe wsparcie w budowie infrastruktury, a także w wykupie prywatnych gruntów, nieruchomości położonych w granicach parków narodowych, na których znajdują się cenne przyrodniczo siedliska. Nowela zakłada też, iż pieniądze z funduszu leśnego będzie można przeznaczyć na sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych.

Senat przeprowadził drugie czytanie trzech senackich projektów ustaw, które stanowią wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszy z nich to projekt ustawy zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który został wniesiony przez senacką Komisję Ustawodawczą. Trybunał zakwestionował zasadę wprowadzoną od września 2005 r., a mianowicie że na jedną rodzinę przypada jedno świadczenie pielęgnacyjne. W opinii TK, „(...) ograniczając możliwość kumulowania świadczeń pielęgnacyjnych w rodzinie, ustawodawca niewłaściwie zinterpretował konstytucyjny obowiązek konieczności wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyjęcie zasady, że do rodziny, w której wychowuje się więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, może trafić tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (...)". Innymi słowy, Trybunał zakwestionował przepisy, które stanowią przeszkodę dla przyznania świadczeń opiekuńczych, w sytuacji gdy jeden z członków danej rodziny pobiera już świadczenie rodzinne w związku z opieką nad inną osobą. Senacki projekt zakłada uchylenie dwóch punktów w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz dodanie ustępu do artykułu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, które zmieniają zakwestionowany stan prawny.

Drugi to projekt ustawy o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który został przygotowany przez senacką Komisję Ustawodawczą. Celem projektu jest wprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jawnego rozpoznania skargi na odmowę przez IPN udostępnienia do wglądu dokumentów znajdujących się w jego zasobach oraz umożliwienie stronie zapoznania się z uzasadnieniem orzeczenia sądu administracyjnego. Chodzi o postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji oraz sądem kasacyjnym. Przepisy stanowią, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym, wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko prezesowi Instytutu Pamięci, a skarżącemu doręcza się tylko odpis wyroku. Trybunał nie znalazł uzasadnienia dla funkcjonowania w porządku prawnym regulacji ograniczającej prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu jawnym, tym bardziej że ograniczenie to jest nieproporcjonalne w stosunku do wartości, jakie mają być chronione. TK zwrócił uwagę, że ustawa o IPN przewiduje możliwość ograniczenia dostępu do niektórych dokumentów pod warunkiem, że zostały one wyodrębnione jako zbiór tajny, a dostęp do nich mogą mieć tylko osoby wyznaczone. Jeżeli żaden z dokumentów czy zbiorów danych nie ma charakteru tajnego i może być udostępniany innym osobom niż wnioskodawca zainteresowany wglądem do kopii dokumentów go dotyczących, to trudno jest wskazać, jaka wartość lub jakie dobra mają być chronione poprzez ograniczenie jawności postępowania - jawnego rozpoznania sprawy. TK zauważył też, że jedynym uprawnionym do otrzymania uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest prezes IPN. Skarżący, niezależnie od wyniku sprawy, nigdy nie ma możliwości uzyskania wyroku wraz z uzasadnieniem, tym bardziej że WSA zobligowany jest do sporządzenia uzasadnienia jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi. Nieuwzględnienie skargi znosi obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tymczasem - zdaniem TK - z samej sentencji wyroku strony postępowania dowiedzą się tylko o uwzględnieniu lub oddaleniu skargi, nie poznają natomiast podstawy prawnej i faktycznej takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku sądu stanowi dla skarżącego jedyne źródło informacji co do motywów, prawnych i faktycznych, które przesądziły o przyjęciu przez sąd określonego rozstrzygnięcia. Z drugiej strony uzasadnienie jest konieczne w świetle prawa do odwołania oraz kasacyjnego modelu postępowania przed sądem drugiej instancji. Bardzo trudno sformułować skargę do sądu drugiej instancji nie znając motywów wyroku sądu pierwszej instancji. Sprawiedliwość proceduralna nakazuje obowiązek wprowadzania takich mechanizmów postępowania, które zapewniałyby przejrzystość postępowania. W kontekście rozpoznawanej sprawy instrumentem takim pozostaje obowiązek uzasadnienia wyroku – orzekł Trybunał. W myśl argumentacji TK projekt senacki zakłada uchylenie zakwestionowanych ustępów ustawy o IPN.

Trzeci to projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych, wniesiony przez senacką Komisję Ustawodawczą. Celem projektu jest usunięcie z ustawy o finansach publicznych przepisu, który może powodować wątpliwości interpretacyjne co do zakresu dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, podlegających udostępnieniu w trybie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują, że w urzędach organów władzy publicznej, państwowych jednostkach organizacyjnych, jednostkach samorządu terytorialnego i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych przeprowadza się audyt wewnętrzny. Przepis art. 284 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią udostępnianą na wniosek informację publiczną, zaś kwestionowany ust. 2 mówi, iż informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. W konsekwencji te pozostałe dokumenty nie są udostępniane. Zgodnie z art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. TK zauważył, że „prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości". Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika, że „niektóre z dokumentów wytwarzanych przez audytora, innych niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu. Wyrażają one końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Wynika z tego, że dokumenty wytwarzane przez audytora mogą stanowić informację publiczną i mogą być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Należy uznać, że określone w art. 284 ust. 2 ogólne wyłączenie wszystkich innych dokumentów wytwarzanych przez audytora niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu z zakresu informacji publicznej stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym jest niezgodne z Konstytucją. Ustawa nie może bowiem bez stosownego upoważnienia zawężać zakresu prawa określonego w Konstytucji. Niedopuszczalne jest wprowadzanie w ustawie dotyczącej określonego rodzaju działalności władzy publicznej ogólnego wyłączenia całej grupy dokumentów z zakresu informacji publicznej". Trybunał wyraził też pogląd że informacją publiczną nie są „treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej..." To czy jakiś dokument stanowi informację publiczną czy nie, powinny rozstrzygać organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Projekt senacki przewiduje uchylenie w ustawie o finansach publicznych artykułu 284.

Źródło/Foto: Senat RP