"Ocena skutków regulacji w procesie stanowienia prawa. Rok doświadczeń Senatu RP w stosowaniu OSR” .

To tytuł międzynarodowej konferencji, która odbyła się w Senacie 20 września 2017r. Marszałek Senatu Stanisław Karczewski podkreślił, że ocena skutków regulacji jest narzędziem, które pomaga senatorom w stanowieniu dobrego prawa.

Marszałek Senatu mówił, że w Kancelarii Senatu od ponad roku działa Zespół ds. Oceny Skutków Regulacji. „W Senacie mamy już doświadczenia, powołaliśmy zespół, który zajmuje się oceną skutków regulacji i to nam senatorom, politykom pomaga w stanowieniu prawa.”  Według marszałka tego typu oceny są ważną pomocą przy podejmowaniu decyzji przez parlamentarzystów na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego. „ Na tej konferencji widzę wielu senatorów, co mnie bardzo cieszy, bo to pokazuje, że jej temat jest bardzo interesujący i potrzebny” – zaznaczył marszałek Karczewski.

Ocena społeczno-gospodarczych skutków wprowadzenia w życie przygotowywanych ustaw ma na celu uniknięcie ewentualnych błędów, zanim projektowana ustawa stanie się obowiązującym prawem. Jest to nowoczesne narzędzie, którego znaczenie rośnie, czego dowodem jest  międzynarodowy trend na rzecz lepszych regulacji (Better Regulation Agenda). Rozwój tego trendu oraz stopień wdrażania OSR w różnych krajach monitorowany jest przez OECD.

„My parlamentarzyści wiemy, jak wielka spoczywa na nas odpowiedzialność. Głosując decydujemy o ustanowieniu norm, które wywołują konkretne skutki społeczne, ekonomiczne i prawne. Wydaje się, że przed OSR jest przyszłość. Wyobrażam sobie, że tak często jak przywołujemy opinie autorytetów w debacie parlamentarnej, tak często będziemy powoływać się na opinie OSR” – mówił przewodniczący senackiej Komisji Ustawodawczej Stanisław Gogacz.

W konferencji wzięli udział m. in.: przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, OECD, środowisk prawniczych, organizacji społecznych nauczyciele akademiccy, a także urzędnicy. Jej uczestnicy mieli okazję wymienić się doświadczeniami w zakresie stosowania tego instrumentu oceny w parlamencie oraz na poziomie ministerialnym, a także poznać rozwiązania stosowane w systemach prawnych państw europejskich.

Na przykład w niemieckim systemie OSR, w 2006 r. została utworzona Narodowa Rada Kontroli Regulacji (NKR-Normenkontrollrat). 10 osobowy zespół specjalistów koncentruje się na ocenie kosztów dostosowawczych, administracyjnych i występujących po stronie obywateli i przedsiębiorców, wynikających z wykonywania obowiązków prawnych. Na potrzeby tworzenia opracowań NKR prowadzi statystyki i bazy danych, ale ważnym elementem jest też współpraca z urzędem statystycznym, który wspiera poszczególne ministerstwa w przygotowywaniu analiz. Opracowane oceny skutków regulacji są częścią streszczenia i uzasadnienia aktu normatywnego. Nie zostały opracowane szczegółowe wytyczne sporządzania tych opracowań, dlatego poszczególne resorty maja w tym zakresie własne standardy. Obecnie w tym systemie nie ma też analizy korzyści z prowadzenia nowych regulacji, ale planowanuje się jego rozwinięcie w ciagu kilku najbliższych lat.

Zespół ds. Oceny Skutków Regulacji funkcjonuje w Kancelarii Senatu w ramach Biura Legislacyjnego od kwietnia 2016r. W jego skład wchodzą eksperci – osoby z wykształceniem ekonomicznym, mające doświadczenie w zakresie OSR w rządowym procesie legislacyjnym oraz w obszarze prac analitycznych (w tym stosowaniu metod analizy danych, prognoz i symulacji, a także wiedzy w zakresie ekonomii, statystyki i ekonometrii). Do zadań Zespołu należy przeprowadzanie oceny wpływu dla inicjatyw ustawodawczych Senatu i ustaw uchwalonych przez Sejm. Jego członkowie sporządzają OSR dla projektów inicjatyw ustawodawczych Senatu (wniesionych przez grupę senatorów lub komisje senackie, w tym projektów powstałych w wyniku rozpatrzenia przez właściwe  komisje wyroków Trybunału Konstytucyjnego, petycji lub wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich i Najwyższej Izby Kontroli) na etapie wniesienia projektu do marszałka Senatu. OSR aktualizowana jest następnie na każdym etapie prac legislacyjnych w Senacie (również po poprawkach zgłaszanych przez senatorów podczas I i II czytania).

Od początku swej działalności Zespół sporządził 50 Ocen Skutków Regulacji (średnio 3 miesięcznie), w tym 45 do projektów ustaw będących inicjatywami ustawodawczymi Senatu. OSR przygotowano do 15 propozycji zawartych w petycjach, 12 projektów wniesionych przez grupę senatorów, 12 wyroków Trybunału Konstytucyjnego, 4 projektów wniesionych przez komisje senackie, 3 opracowanych w wyniku wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich, 1 opracowanego w wyniku raportu pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, a także 3 propozycji poprawek Senatu do ustaw rządowych.

Aż 27 z 50 (55%) rozwiązań problemów analizowanych w OSR generowało istotne skutki dla sektora finansów publicznych. Były to projekty ustaw dotyczące m.in. przyznania dodatkowych świadczeń działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym, zmian w podatku akcyzowym, zmian w wysokości i uprawnieniach do świadczeń socjalnych i emerytalnych. Natomiast dziesięć projektów przewidywało rozwiązania, które miały istotny wpływ na sektor przedsiębiorstw.

Praca nad OSR wymaga współpracy z pracownikami urzędów administracji rządowej oraz urzędów organów centralnych w zakresie wymiany danych i informacji. Przykładowo taką współpracę nawiązano podczas prac nad projektem nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym i rozpatrzenia wyroku TK dot. kwoty wolnej od podatku dochodowego oraz przy pracy nad nowelizacją ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Uczestnicy konferencji dyskutowali nad sposobami rozwijania ocen skutków regulacji. Zwracali uwagę, że na drodze do większej powszechności ich stosowania pojawiają się przeszkody, chociażby ograniczenia kadrowe. Kolejnym wyzwaniem jest dostęp do baz danych. Sprawdzone, dane są podstawą rzetelnej analizy i wyciągania wniosków pod kontem oceny następstw konkretnych propozycji legislacyjnych. W tym celu wykorzystywane są ogólnodostępne bazy danych oraz informacje gromadzone w systemach rządowych np. Ministerstwa Finansów czy innych instytucji, takich jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednak w wielu przypadkach nie ma odpowiednich baz danych, wówczas informacje musza być pozyskiwane poprzez badania i konsultacje społeczne.  

Wskazywano również na potrzebę ujednolicenia metodologii opracowywania ocen regulacji oraz wypracowania systemu weryfikującego ich stosowanie. Sprzyjałoby to przejrzystości wprowadzanych norm prawnych oraz spójności całego systemu legislacyjnego. To ważnie nie tylko z perspektywy decydentów lecz również obywateli.

Źródło: Senat RP